住房和城乡建设部总经济师杨保军 图片来源：主办方提供

“城市更新”已连续3年写入政府工作报告。4月26日，住房和城乡建设部总经济师杨保军在接受《每日经济新闻》记者采访时透露，城市更新顶层设计将于年内出台。

当天，杨保军在出席第三届公园城市暨第六届国际城市可持续发展高层论坛时表示，住建部正在牵头推动实施城市更新行动，制定国家层面的城市更新政策文件，以此推动城市高质量发展。

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在此之前，2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”后，各地表现颇为积极，但操作过程中也出现了不少问题，为此，住建部曾于2021年8月专门印发通知，要求防止“大拆大建”，为城市更新划出“底线”。

在杨保军看来，城市更新应以“一改善三提升”为目的，在改善人民生活的同时，提升城市魅力、城市活力和城市竞争力。他反复强调，“一定要把老百姓的生活需求放在首位”，城市更新不只是“民生工程”，还是“发展工程”。

“留改拆增”并举，以留为主

“中国的城市更新不是现在开始的，过去更多的叫‘旧城改造’。”杨保军总结了关于“城市更新”的三个阶段。

第一个阶段，大多数城市属于是“大拆大建，推倒出来”，经过一段时间后发现这样不行，城市的文脉被割裂了。

第二阶段是“拆改留并举，以拆为主”，一些有价值的历史建筑文物建筑被保留了下来，融入到新的城市空间当中，但这样做仍然是不够的。

到了第三个阶段，应该“留改拆增并举，以留为主”。此前的快速发展把许多历史记忆都“抹掉”了，剩下的有故事、有记忆、有情感的老建筑、老街区不多，它们显得弥足珍贵。

这里面，除了能留的尽量留外，“改”是指根据功能转换、业态运营、风貌特色需要改造优化，“拆”针对的是历史建筑以外的危房、违法建筑，“增”则重点在城市层面补短板、强弱项、扬优势。

“我们现在提的城市更新，一定要坚持这个原则，留改拆增并举，以留为主。”杨保军强调，“不要只考虑它的经济价值，还要考虑它的历史价值、文化价值、社会价值、情感价值。”

他在接受《每日经济新闻》记者采访时特别提到新加坡的案例。在城市更新过程中，新加坡会专门拿出一层楼打造“小贩中心”，把当地人喜欢吃的小饭馆都留下来，“通过政府提供物业，不收租金的方式，把经营成本降下来，既保持了小商小贩的便宜，也保留了大家喜欢的味道。”

在他看来，这是一条可以借鉴的城市更新路径。此前，国内一些地方为了所谓的更新，把小店都“赶走了”，看起来虽然整洁，但却给人们生活带来了极大不便，丢失了城市的“烟火气”。

“城市更新的目的首先是改善人民群众的生活，必须把老百姓的需求放在首位。”他说。

通过城市更新，可以提升城市的内在气质和外在颜值，让“近者悦、远者来”，同时，通过功能复合、业态混合、空间多样化改造，可以提升城市的活力。

往更大层面看，随着城市功能越来越完善，能够对人才和资金产生更大的吸引力，形成激发创新创业的新动力，换句话说，城市更新有利于提升城市的竞争力。

第三届公园城市暨第六届国际城市可持续发展高层论坛现场 图片来源：主办方提供

街区是城市减碳关键单元

当前，我国常住人口城镇化率已超过65%，城镇化步入中后期。从空间尺度上看，人们的需求不仅是“好房子”“好小区”，还有“好街区”“好城区”。

杨保军向《每日经济新闻》记者透露，住建部将制定“好”的标准。比如“好房子”，应该是安全、舒适、健康、绿色的，能够满足现代人的需求。“不能和原来一样，出现窗户关不严、插座被柜子挡住等情况，（接下来）会有标准出来。”

街区层面也是如此，应该是绿色的、人性的。结合“双碳”目标来看，杨保军认为，街区还是关键的减碳单元。

根据联合国的数据，全球城市地区的地表面积不到2%，但却消耗了近80%的能源，产生了超过60%的碳排放，推动城市低碳转型无疑是实现碳中和的关键，而当前，城市建设多在中微观尺度展开，因此，低碳街区的研究具有重要实践指导价值。

不过，相较于“复杂”的老旧街区，新城更适合进行这项探索。从2021年起，住建部与上海合作，在五大新城建设绿色低碳试点区，对碳排计量方法、规划技术体系、规建管运机制等进行了初步探索。

杨保军表示，试点结果显示，在街区层面，建筑用能碳排放占主导，占比达到68%～88%，其次交通和废弃物，占比分别为10%～15%、5%～10%。他希望借此强调，建筑节能、绿色出行的减碳效果明显，垃圾资源化利用、可再生能源利用潜力仍待挖掘。

一个例子是，如果提高街区和轨道交通等慢行系统的衔接效率，可大幅降低交通碳排，原因是轨交站点1公里内街区碳排为非站点周边的50%。

同时，基于上述街区碳排放的特征，杨保军表示，可以聚焦能源利用、建筑建造、低碳出行、布局形态、空间环境、市政基础设施和智慧平台七大关键减碳技术，搭建街区减碳的关键技术体系。

其中，7000-12000平方米的中等体量单位建筑能耗比较低，是比较好的低能耗建筑形态布局；低碳出行上，公交站点500米覆盖率不宜低于90%，行人的通道密度达到每平方公里12公里比较适宜。

最后，他特别强调运营阶段的重要性，“从建筑全生命周期进行测度，运营管理环节的碳排放占比达到43%”，城市减碳离不开专业化的持续运营，要统筹推动低碳街区的实施落地和全生命周期管理，真正实现城市减碳目标。