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城市的发展本就是一个不断更新改造的新陈代谢过程，自城市出现的那一刻起，城市便处于了一个调节与更新的状态当中，且始终不曾停下脚步。伴随着社会经济的发展与进步，之前城市建设过程中应用到的一些传统功能结构和物质设施都面临着被更新替代的命运，其已经无法满足新时代城市发展的需求。由此，城市的规划与发展工作显得尤为重要。针对城市做出的规划和发展战略不仅仅是指导具体工作开展的核心依据，更是影响一座城市发展轨迹与前景的核心要素。

关于城市的更新，这是一座城市发展进步的必然结果和产物。中国城市更新开始于1949年，即新中国成立之年，但首次强调城市更新这一概念是在2019年的中央经济工作会议上面，也是在这一年，中国进入到了城市更新的加速发展时期。多年来中国一直积极致力于推进城镇化建设与发展工作，城市内涵日益丰富，外延也得到了极大程度的拓展。在不同的发展阶段以及不同的发展背景下，城市也随时都在面临着各种各样的问题，诸如动力更新、制度更新、基础更新等。在改革开放之前，城市更新多指的是旧城改造，即对城市中的基础设施设备进行更新，或拆减、或增设，大多数资源都投放在了棚户区和危房简屋改造方面，解决的是城市中居民的基础生存与生活问题。这样的城市更新要更具基础性，是实实在在的物质层面的更新与改造。但在改革开放之后，中国经济发展速度越来越快，有越来越多的人口涌入到了城市当中，也有越来越多人想要在城市扎根立足，所以这一阶段城市更新的重点便集中在了城市住房以及生活配套设施的改善上面，有很长一段时间国家都在全力解决城市职工的住房问题，也是这一阶段，房地产行业迎来了黄金发展时期，全国范围内各个城市都在进行着大规模的旧城改造以及城市功能结构调整，也自此形成了城市更新的新模式。

城市更新所涉及内容和范围是非常广泛的：一是更新目标与方式。城市更新视角下，城市规划与发展工作中要重新精准锁定目标，提前制定出将要采取的更新计划和具体措施，并确定各项措施将要应用的空间范畴。二是更新单元范围。在开展城市规划工作时，相关主体需要对城市中的土地资源以及建筑物的所有权、使用权问题等进行深入核查，根据调查结果来进一步做出单元更新权益的划分，比如，拆迁用地范围、开发建设用地范围、公共设施以及保障性住房范围等等。如果需要进行置换或者腾挪，则需要将置换或者腾挪的原因以及具体应对方式予以公示，保证公开度和透明度。三是功能控制。功能控制主要是对城市不同空间布局的功能进行有效控制和利用，其具体包括功能布局、地块用地性质、建筑总量及各类功能建筑量、建筑密度、绿地率、绿化覆盖率、道路交通设施、公共服务设施、市政工程设施及地下空间开发利用等。四是利益平衡。基于更新单元现状权益状况，套用相关政策，制定更新单元与城市间的利益平衡方案；如果单元内涉及多个实施主体，还应载明各实施主体间的利益平衡方案。五是实施措施。规定实施主体应履行的各项义务，如落实搬迁责任、进行开发建设、移交城市基础设施和公共服务设施用地、配套建设城市基础设施和公共服务设施，以及政府主体要求落实的其他绑定责任；制定分期实施计划。

做好城市规划是保证城市公共生活空间以及秩序的重要基础要素，对于推动城市的可持续发展、维护国家秩序稳定性都有着重要意义。在指定城市规划发展战略以及深化落实城市规划发展具体措施的过程中，相关主体需要遵循如下两点原则：一是综合性原则。城市规划直接关系到城市的发展方向和命运，一座城市的规划工作拥有着极强的复杂性特征。在规划过程中要综合考虑和城市发展相关的各类元素，人文、自然、社会、生活等元素都要充分考虑其中，要保证规划工作的全面性，同时要注重协调好各方主体的利益关系，以此来保证每一项城市规划措施都能够产生积极正面的作用和影响力。二是人与自然协调发展原则。城市更新、城市规划、城市改造、城市发展，虽然都是围绕城市来开展，但却不可忽略城市得以存在和发展的载体——大自然。对城市进行规划实则也是在对自然环境进行规划，要想实现可持续发展，营造出更适合人类居住与生活的城市环境，就必须要尊重自然，要保证人与自然的和谐相处，切忌为了人类利益而强行破坏自然生态圈。相关主体在规划城市建设与发展工作的过程中必须要时刻关注每一项具体措施可能产生的结果与自然环境之间的关系，必须要将自然环境的保护任务放在重要位置，将建设开发与自然环境保护结合在一起，避免经济效益和环境效益的脱节。

在城市更新视角下，城市规划与城市发展的核心要素之一便是土地资源。城市的规划与发展工作要求加快转变城市发展的方式，要全力开展城市更新行动。在此背景下，中国政府针对城市土地资源陆续出台了多项政策措施，重点多集中在严格控制城市新增建设用地规模、促进土地节约集约利用等方面。一系列土地政策的推行和落实，也逐渐扭转了中国城市规划与发展的传统思路，该领域内的研究以及执行人员也充分认识到城市更新并不是一味地向外扩张拓展，而是要实现真正意义上的城市内涵与品质提升。在当前城市规划与发展工作中，以土地为核心的产权关系调整与平衡始终是焦点问题，也是重大难题之一，如何协调好城市规划与发展中多方土地利益主体的关系，以保证城市更新的有序性和实效性是必须要正面应对并解决好的基础性任务。

在城市规划与城市发展具体工作当中，针对土地资源的规划调整，主要涉及如下几个方面的内容：一是开展彻底全面的“三旧改造”。“三旧改造”是城市更新的首要任务，只有彻底全面地完成好“三旧改造”的任务，城市的存量空间才能够较大程度的释放，城市发展战略中涉及的经济结构调整以及发展方式转变的各项具体策略才能够获得实施的基础。二是城中村的改造。从土地分布的角度来分析，城市中的城中村多处于中心城区向郊区过渡的地带，也因为其所占位置的影响，城中村的社会权属要相对复杂，所以针对城中村的改造工作难度也会更高一些。针对城中村的改造，中国普遍采用秉承的是微改造、渐进式的原则，主要模式是拆旧建新。在实际改造过程中，相关主体需要坚持实事求是的理念，竭尽全力去对城中村的经济社会结构进行优化处理，同时要想办法切实提高土地资源利用效率，保证集约性和高效性。在城中村改造中还需要高度重视并合理解决二元土地管理方面的冲突问题，全力争取城中村利益以及城市发展二者之间实现双赢。三是历史文化街区的改造。中国地大物博，在很多城市中都保留着传统丰富的历史文化物质内容，在城市更新过程中要对此给予高度关注，并做好充分的保护。针对国有土地使用权回收进行适当补偿、土地资产权益进行处置、局部更新改造涉及的拆迁补偿安置等工作都需要强有力的土地政策支撑。加大对历史文化街区改造的地价支持和资金扶持，降低更新改造成本，吸引社会多方主体积极响应。四是老旧小区的改造。城市里的老旧小区多兴建于八九十年代，针对老旧小区的更新与改造也是城市更新任务中的一项核心内容。与公共基础设施的更新改造不同，改造老旧小区是为了进一步保障居住用地的可持续发展和利用。因此，在改造老旧小区的过程中，相关主体需要考虑和研究的内容要更具广泛性，在出台老旧小区规划配套指标体系之前要进行深入、详尽且精准的策划，要结合实际社区配套缺口量、闲置空间规划调整以及新型配套设施的建设需求等进行综合考量，在保证老旧小区居民权益的同时实现对居住用地的高效利用。

在规划和推动城市发展过程中，相关主体要坚持将经济层面上的可持续发展策略落到实处。从某种角度上来分析，城市经济的发展与环境治理二者之间本就是相互矛盾的关系，彼此之间虽然有一定程度的依存，但的确在制约着彼此。城市之所以会被提出更新要求，其中，城市经济水平的提升是非常强劲的动力。因此，在规划、建设与发展城市，推动城市更新时必须要创造出更加良好的经济环境，要对经济结构持续进行调整和优化。城市经济结构中，产业结构属于基础内容，科学合理的产业结构对于城市生态系统功能的完善也有着非常强大的影响力。立足实际，对经济产业结构做出调整和优化，以加快城市经济的发展速度，使其更符合城市发展需求。在城市建设与发展过程中，为了与经济可持续发展保持同频共振，相关主体要秉承因地制宜的原则，适时适当加强绿化建设的工作力度，科学整治与科学拓展绿色开放空间。比如，市中心一般是整座城市建筑密度最高、经济发展水平最高的区域，但也是对绿化有着较高要求的区域。在规划和发展城市的过程中对市中心的绿色空间要给予更高度关注，在保证不影响经济发展的前提下可以适当增加休闲场所的比重，适时适当降低市中心的建筑密度。如果不具备建设大面积绿地的条件，相关主体不妨考虑采用立体绿化的方式，实现有限地面上绿化率的提升。如此一来，不仅可以有效改变之前单调的城市建筑立面，而且还可切实拓展绿化面积，提升环境质量。在更加舒适的环境和氛围中工作与生活，也有助于人们创造出更高的经济价值。

构建起更具科学性与合理性的城市规划管理制度，为城市的进一步规划和发展提供更强助力。科学合理的城市规划管理制度是保证城市规划和建设质量的重要依据。如何健全和完善城市规划管理制度，相关主体可以采用双管齐下的方式，要在现有城市规划管理制度的基础上，对城市规划区管理机构的职责再次进行细化，要明确清楚不同主管单位以及机构的使命与责任。不断加强对城市规划人才体系建设的重视力度，要加强培训和指导的力度，切实提升城市规划人才队伍的整体质量，构建起更加强大的城市规划与管理团队。在规划城市未来发展工作时，相关主体不妨尝试由下到上的管理理念，从城市中生活的人群着手，切实提高关于城市发展、更新相关内容的宣传力度，将城市发展、环境保护、城市规划等意识慢慢渗透到每一位城市居民的脑海当中，激发起居民对自己所生活的城市的热爱，让居民在城市中感受到更强的归属感和荣辱感，进而强化居民的保护意识，如果能够有效调动起城市居民的参与积极性，那么对于未来各项城市规划管理制度的具体落实会产生很大助益。

城市更新是没有终点的，只要社会在发展，时代在进步，城市就会一直处在不断被更新的状态当中，而且未来会有越来越高的衡量标尺来审视和评判城市更新的结果。针对不同发展阶段与需求的城市规划工作必须要保持脚踏实地的发展原则，要立足城市实际，积极面对与正确审视城市更新遇到的问题以及阻碍，在树立和实践更高追求目标的同时，确保每一项城市规划具体措施都能够顺利落地，无论结果是好是坏，都需要放在实践中去检验和证明。城市的潜存量空间是巨大的，但能否真正做到深度挖掘和充分利用，还需要以更具前瞻性、科学性与合理性的城市规划建设目标、方案来予以指导，要充分调动和利用起多元化的资源与先进的科学技术，从更长远的视角和更高的角度来设计城市未来规划与发展的方向，以城市战略目标来深化城市更新进程，以切实可行的战略措施来加快城市更新的速度，全方位保证城市更新效果的理想性。（作者：韩国灵山大学 马晓蕾）

来源：光明网